我国公证机构改革与发展

【内容提要】社会主义市场经济体制的建立，对公证机构性质、组织结构和机构设置提出了新的客观要。我国公证机构性质有了新的内涵，但公证机构既不是国家行政机关，也不是国家司法机关，而是经国家立法许可，有专业知识并取得资格的人员向社会提供法律服务的自律行业，是市场经济体系的重要组成部分。公证机构发展的最终目标是由国家授权、自己经营、自负盈亏的法人制“服务行业”，公证制度的发展与改革，适应市场经济的发展，与国际公证行业接轨，让公证行业健康有序的发展。

 

【关键词】公证  公证制度  公证机构    法律服务    改革    发展

  

一、公证的渊源

（一）、国外公证起源与发展。公证,作为一种古老的证明制度,起源于私证。欧洲早在古罗马帝国时期的《罗马法》中，最早使用了“公证”一词。到4世纪，罗马帝国广泛流传宗教公证。从9世纪以后，欧洲一些国家宗教公证逐步由国家设立的“公证登记处”取代。1255年,意大利的一所大学把以前所有公证方面的文书汇编成册,这本书的汇编标志着现代公证制度在欧洲的开始.随后西班牙人将公证制度带到了美洲大陆,在这一时期，由于欧洲的立法工作有了很大的飞跃，欧洲的公证制度经历了一个比较重要的发展阶段，主要标志是：1802年,法国在世界上首先颁布了公证人法;1804年，又颁布了《法国民法典》，这部民法典，使得过去分散和零碎的公证立法成为比较完善和系统的公证立法。接着，比利时、意大利、德国、土耳其、日本等许多国家也都相继实行了公证制度。

公证制度在世界各国已普遍建立，但基于各个国家的历史、人文国情的差异和政治、经济、法律制度的不同，因而各国的公证制度也各有特点。在长期的公证制度发展过程中，现代资本主义国家形成了以法国、德国和英国等具有一定代表性的三种不同类型的公证制度“一是公证职能由公证机关统一行使；二是公证机关与审判机关均可行使；三是公证机关与地方行政部门均可行使。

法国公证组织的特点：它把有争议事件的管辖权与非争议事件的管辖权截然分开，前者是法院的职权，后者是公证处的职权，法院解决民事权利上的纠纷，公证员则是在没有纠纷的前提下来证明文件，同时又负责资金的保存和管理。在法国，凡有公证人民员参加制定的文书，与法院判决书具有同等效力。法国的公证人是由共和国总统任命的国家官吏，公证人有自己的社团组织。

德国的公证是与法院密切结合的，对没有纠纷的民事关系和有纠纷民事的诉讼之间并无严格的区别界限，公证人和法院的法官都可以办理公证事务。公证人是国家公职人员，在某些场合，公证人的活动受所在地区法院院长的监督。

英国的公证中在法律上只能证明双方当事人在合同上的签字和制定成的正式文书，制作已由证人的证言认可的文件。在英国，办理公证行为不仅是公证人员的职责，而且依合同与文书的性质，审判机关与行政机关均可以行使公证职权。

美国的公证组织较欧洲国家松散，公证人经法院考试才能取得资格，有的州律师事务所中部分人员可兼做公证人，其仅证明当事人在民间法律文书上签字的真实性，至于文书内容是否属实则不加过问。日本的公证人录属法务省，由法务大臣任命，接受法务大臣和地方法务局长的监督。公证人非经法务大臣许可，不得兼做其他公务或经营商业。

（二）、我国公证的起源与发展。我国公证制度的出现要追溯到北洋政府时期，在国民政府时期有了进一步的发展。新中国的公证制度是借鉴前苏联公证制度创立、形成和发展起来的，并走过了一段曲折的发展历程，1951年9月，中央人民政府委员会第十二次会议通过并颁布的《中华人民共和国法院暂行组织条例》第十二条、第二十条规定：“且级人民法院和中央及大行政区直辖市人民法院管辖公证及其他法宝的非诉讼事件。”是我国建国初期建立公证制度和开展公证活动的法律依据。此后，我国公证事业经历了一次坎坷的发展阶段，“十年动知己”时期，由于我国的社会主义法制建设遭到了严重破坏，公证工作也近于取消。

1979年司法部重建，即着手推动公证制度的复建与发展工作。

1980年3月，司法部发出《关于公证处设置和管理体制问题的通知》，规定直辖市、省辖市、县设立公证处，统一划归司法行政机关领导，代表国家办理公证业务。

1982年国务院颁布的《中华人民共和国公正暂行条例》第三条规定：“公证处是国家公证机关”。此后，这一条款就成了认定公证处性质的基本依据。随着我国社会主义市场经济体制的建立和政治体制改革的不断深入，特别是机构改革和公务员制度的推行，公证处的性质有了进一步明确的必要。

1992年，司法部根据党的十四大《关于加快改革开放步伐、建立社会主义市场经济体系》的文件精神，开展了公证体制改革的试点工作，提出了公证组织应向事业体制转轨的基本观点。

1993年，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在“培育和发展市场体系”一章中，明确提出要“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用”，并把公证列为当前要着重发展的市场中介组织之一，要求“中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督”。

1999年，中共中央在十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出，“社会中介服务机构要与政府部门彻底脱钩……”，使公证机构的性质认定更加明朗化。从此，公证机构性质有了新的内涵，即它不仅是国家公证机关，而且是市场体系的组成部分，依据市场规则自律运行。

2000年7月，国务院批准了司法部《关于深化公证工作改革的方案》，该《方案》的实施标志着我国公证工作改革与发展已进入了一个崭新阶段。，我国公证事业由此进入了深化改革和全面发展的新时期。

2003年3月，我国正式加入了国际拉丁公证联盟，成为这个有着70多个成员的国际性组织的正式会员。

2005年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《公证法》，标志着公证已步入了法制化的轨道。

二、公证制度发展受到诸多因素的制约

（一）、公证立法明显滞后，公证人员量少质弱

《公证法》2006年实施，在此之前由于《公证暂行条例》对公证员的学历和文化素质要求较低，公证改革滞后于律师等行业，公证行业很难吸引并且留住高素质人才，特别是近年来业务骨干流失严重。虽然从2001年起，司法部提出公证员必须从通过司法考试的人员中选任，但通过国家司法考试的人却很少选择公证行业，个别地方公证员数量逐年减少。

（二）、公证书的效力难以得到落实

《民事诉讼法》规定的公证在民事诉讼中的证据效力和强制执行效力，在有些地方一直没有得到很好的落实。

（三）、公证执业活动缺乏保障

我国公证制度设计基本参照大陆法系国家的通行做法，公证处和公证员要求对法律意义的文书和事实的真实性、合法性负责，但在职务保障方面，与大陆法系国家的通行做法差距很大。对公证当事人提供的虚假材料或在公证员面前做虚假陈述的行为，没有相应的制裁措施；公证往往得不到有关部门和个人的配合责权不对称，导致公证执业常常处在两难境地。

（四）、公证执业环境有待进一步改善

我国的社会主义市场经济体制是从计划经济体制的旧模式下建立和发展起来的，一些政府行政管理部门仍然习惯于计划经济条件下的管理方式，过分依赖行政手段，不习惯和不善于运用包括公证在内的法律手段管理经济社会事务；一些部门和单位借用公证名义，从事所谓的“价格公证”、，误导社会公证，少数不法分子利用公证的公信力，冒用公证处和公证员的名义，制作假公证文书的事件也时有发生。这些严重损害了公证秩序和公证形象。

     （五）、公证机构社会定位不明确

公证机构的性质不能由其领导和管理机关的性质确定，只能以其所从事的工作性质确定。目前，国内关于公证性质的理论研究非常薄弱，由于真正的大家不屑于此类琐事，遂使这一领域鲜有宏文巨著问世。所谓公证权，根据蔡煜先生的研究，系指“由被称为公证机构（人）的特定主体根据国家法律和社会习惯拥有的对法律行为及有关私权事宜进行特殊证明的权力。”现在国内学者都将公证看作是一种国家权力，其实公证只是一种权利，它可以根据需要成为国家权力，也可以为社会保留而成为社会权利。

然则，是不是国家权力都必须由国家机关行使呢？大家知道，现代西方，公证制度有其社会化性质即行业管理，其含义是对公证职能的管理监督不是由国家完全包下来，而是实行国家（司法行政机关、法院）管理与行业协会管理相结合的形式，但国家又不给予财政拨款，公证人员的工资、退休金等均从公证收费中支出等。因此，公证权虽属于国家权力，并非必然由国家机关来行使，我们也不能依此贸然评价一个国家公证制度的好坏。在公证机构的定位上，如用“三个有利于”来衡量，不失为一种理想的标准。

三、公证机构的性质决定改革方向

综观我国公证数十年历程，公证机构长期处于“行政属地”，为政府权利所钳制，致使公证作为中介机构的市场主体资格丧失，割裂了公证制度与市场经济的必然联系，使二者之间的互动效应无从发挥。从公证内部管理机制看，由于受行政模式影响和制约，僵化的人才管理制度即委任、“摊派”制，使人才机制难以建立和发挥；公证内部行政领导与业务管理相混淆；责、权、利关系不清，致使公证工作缺乏应有的激励竞争机制。只有作为非商业营利的法律服务组织，公证机构才能与市场经济的运作机制相吻合、相适应，才能作为市场竞争的主体，同时也成为政府对市场、对社会经济生活实施间接管理和干预的法治工具。

西方大陆法系国家关于公证体制的界定在几个关键特征上，呈现出其本来应具有的法律特征，即强调公证组织形式的双重性以及社会中介性。实践证明，大陆法系国家对公证的界定，很大程度上反映着市场经济体制下公证应如何定位于运作。因此，改革方案中对公证性质的重界定，实际上就是一个公证体制改革的过程。其非政府性、公益性、非赢利性、独立性、法律服务性以及享有公共权力的公证性等性质，为公证机构改革明确了方向，也为公证在市场经济中找准了自己的定位。公证机构的性质取决于公证权力的性质和来源，这是我们解决公证机构性质问题的重要理论前提，即：公证机构行使的究竟是国家权力还是某种社会权利？如果是国家权力，它是属于国家司法权，还是国家行政权，或者别的什么权力？因为只有明确了这种权能的性质，我们才能给公证机构一个准确的定位，我们制定的《公证法》才有可能成为“恒法”。

（一）、公证的非政府性，公证机构是提供法律服务的组织。在社会生活中，人们为了寻求商品生产和商品交换中的交易安全，找到了“公证”这种第三者予以证明的途径。不论是“公”证还是“私”证，它们之所以被人们选择出来用以保护自己的利益，是因为它们具有公平正义的性质，这是公证制度的灵魂。公证性质要求公证人必须站在客观公正的立场，尊重事实，不偏不倚，从而使当事人的利益得到平衡。公证人站在公证的立场上，不以当事人的身份、利益而动摇，只是根据事实和法律维护当事人的合法权益和社会公共利益，具有一定的国家公务性质。我们将公证权能交由国家掌握不是没有道理。

但现代公证人和国家公务员不同，他们是依靠自己的知识和能力来满足当事人的需要，为当事人直接提供法律服务，不是简单地履行某种国家职能，因而在一定程度上，公证人和律师一样是以自己的专长为社会提供法律服务（包括证明）的自由职业者。公证机构作为法律服务组织，在证明市场主体的法律行为、有法律意义的事实和文书的过程中，需要丰富的法律专业知识作为执业保障，同时它们在政府、企业、行业、民众甚至国际交往间起着重要的沟通作用，是连接市场主体的桥梁。

从实践结果看，公证机构转制后，作为法律服务组织与国家宏观调控机制相辅相成，共同作用于纷繁复杂的市场经济，引导和规范市场行为按照价值规律、竞争规律和供求规律的客观要求，高效有序地实施和运作。在微观方面，公证机构是沟通市场主体、搞活微观的润滑剂，它通过对企业内部承包、租赁、兼并、其它民事及经济活动进行公证，对公司的成立、章程、抵押贷款、担保协议，对横向联系、股份制改造、房地产开发、招标、核算、拍卖等的公证，有效地促进市场主体正确行使权利履行义务，从而在微观上起到依法调节的作用。公证的组织形式首要的表现必然是非政府性，虽然从国家机关到法律服务组织之间的过渡期公证组织形式可以是事业法人，但最终以法律服务组织的形式出现则是其改革的最终止目的。所以说，公证机构不能是国家行政机构的组成部分，这一性质体现了公证组织相对于政府的独立性，也决定了它在组织形式、人员编制及财政来源等诸多方面与政府组织存在很大差异，其具体区别主要体现在：

1、其组织具有自主性，在内部实行自我管理，公证活动一般不受政府的直接控制。

2、公证中不属于国家公务员序列。

3、公证机构主要经费来源于国家规定的业务收费而不是国家的财政拨款。

4、公证机构从事的职业发球法律服务专业，即对法律行为有法律意义的事实和文书进行专业证明。由此可以看出，公证行为与行政行为在性质上存在差异；行政机关是实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为即行政行为，它所享有的行政职权具有强制性，单方性等特点；公证行为仅对有法律意义的事实、行为和文书的真实性、合法性加以证明，而不直接指向公民的权利主义务。公证事项大多属于对公民的民事权利进行证明，不对当事人的争议进行裁决（特殊情况下的公证调解除外），不宜由行政权加以规制和处理。

（二）、公益性、非赢利性。因为公证行使司法证明权，这就意味着公证人肩负着很重的社会责任，公证人要解决当事人通过合同交易所产生的争端，维护公民和法人的合法权益；必须高度关注公民根据社会利益获得他们的权利，特别在公民身份保障和财产保障方面。通过公证人的活动，参与司法安全活动，提出防止纠纷和冲突的有力的措施，发挥公证预防性功能，以获得司法稳定。

当今中国，公证是国家为保证法律的正确实施，稳定社会经济、民事流转秩序，预防纠纷，减少诉讼，保护公民、法人和非法人组织的合法权益而设立的一种预防性的司法证明制度。由此看出，公证行为关注的公共利益主要是在司法证明领域内的特殊公共利益，带有很强的公益性。公证的公益性决定了公证的非赢利性，我国的公证收费是国家发展计划委员会、司法部共同制定的，《公证服务收费管理办法》中规定：制定和调整公证服务的标准以公证提供公证服务的社会平均成本为基础，根据办理公证事项所需人数、时间以及公证服务的复杂程度，并考虑到申请人的承受能力确定。

但反过来看，非赢利性并不代表不收费用，公证员通过自己的劳动，满足了当事人对法律的要注，由于这种服务的受益人是特定申请人而非社会全体成员，国家就不应该承担公证员所提供服务所需的费用，这就如同在法院审理民事案件要收取的诉讼费用一样，又因这种服务全部凭借公证员个人的知识和能力，就无需按社会化生产的方式进行，而就像其他自由职业者那样，在国家严格限制下进行工作，这样既合格证了公证业的发展，也维护了市场经济的良性互动。公证收费不是工本费，也不是有商业性质。

非赢利性是行使公共权的必要条件，有人认为，将国家公共权通过法律授权给予社会中介组织后将会导致私利膨胀，如果公证机构作为社会中介组织行使国家证明权必然会使这个组织或其组成人员获得私利，由于私利的存在而导致公证质量的下降，妨碍预防性司法证明活动，使“预防纠纷，减少诉讼”成为一句空话。但实际上，公证本身具有的公益性和非赢利性不仅表现在《关于深化公证工作改革的方案》的明确具体的规定中，更来自于公证职业中立证明的法律特性。公证机构整个证明活动都是属于“第三者”的位置，无论公证活动是因当事人哪一方申请而发动，总是维护当事人合法的利益而工作，与律师的工作相比较，律师是委托人的代理人，他完全站在委托人的立场上，不得做出任何对委托人不利的事情；而公证员是站在第三者的立场上，是站在公正的立场上，以诚信为本，以中间人的身份作出证明，在工作中要发现并排除违法行为，保护申请人及对方当事人的合法权益，所以，公益、非赢利性特点是公证机构作为社会中介机构与其他机构所不同的地方。

由上可见，公证机构的公益性、非赢利性的特点完全能够满足其作为法律服务组织的市场定位的要求改制，成为法律服务组织不仅不会损害国家利益，还能够更有利于调节整个社会经济秩序，使服务对象在合法的范畴内正确行使权利。

（三）、公证的独立性。公证的独立性表现为不依附于政府权力组织，其运作以实现法律目的为依归，免受其它法外程序的干扰和影响。我们应当从制度上确保公证机构独立行使职能，需要设置公证机构独立机制来抵御外来干涉，使之正确行使权利，切实维护公民合法权益。独立的公证制度能维护社会稳定，公证的独立性能够给人们以信心，社会主义市场经济离不了公证制度的独立。公证独立性不仅应当表现在实质上，而且应当表现在形式上。国家通过法律允许公证建立自己行业组织公证人协会，由公证人协会负责管理公证人，公证人协会是公证自治的组织形式，也是公证独立性的表现。公证人在办理公证过程中，只服从法律，只对法律负责，它通过对法律负责来对人民负责。

客观地讲，无论是事业体制还是行政体制，都很难做到既公正，又独立，同时完全中立。因此，如果运用事业体制或行政体制管理公证，必然会违背公证事业发展的客观规律，在这方面，我们应该大胆进行成立公证人事务所的尝试。公证工作本身具有的独立性，包括公证法律服务服务的相对独立性、公证组织的相对独立性和公证工作形式的相对独立。

1、公证为社会提供法律服务的本质要求公证具有独立性，公证的法律服务活动建立在公证与当事人之间双方信任的基础上，当事人申请公证最本质的目的是通过公证人员所掌握的法律知识、技能和能力使双方达成合意的合同]文书具有更高的证明效力或使之合法有效。因此，公证人员必须站在国家法律和社会公共利益的立场上，以不偏不倚的独立第三人的身份进行工作，必须对自己的一切行为负责。公证员不是政府工作人员，公证员在工作时，即使当事人一方是国家或国家的代表----各级人民政府，公证员也必须使国家利益与对方当事人的利益得到平衡，这已经不仅仅是一种首先义务，更是一种责任，一种法律义务。（像近年闹得沸沸扬扬的“西安宝马彩票案”中公证员与当事人相勾结的现象，是公证界的耻辱，更是公证不独立的一个有力佐证。）因此，公证员在作出公证证明行为时不能受任何行政机关或团体的影响，任何单位或上级机关均不得对公证员独立行使公证权加以干涉，来干扰公证员的公证。在公证员心中法律和相关法规是其唯一的活动法则。

2、公证工作形成的独立性是从公证活动中因当事人双方或单方申请而开始的，其工作过程必须遵守当事人的意思自治原则（当然以合法为前提）。公证必须在合法的前提下全心全意为当事人服务，这既是法律要求也是职业首先要求，公证工作不会因为利益的存在而偏袒一方或拒绝当事人的合法要求，这一点完全区别于律师只为委托人利益服务的工作方式。

（四）、享有司法证明权。这是社会公共权力的一个组成部分。公证的证明力来源于法律授权，在行政法学中，国家公共权力一般由国家行政机关行使，但其中规定由非国家机关的组织行使公共权力即“法律授权”。公证的法律效力来源于《中华人民共和国公证法》等相法律、法规的授权，将那些原属于政府的权力转嫁给非国家机关的公共组织来享有，即权力性质还是国家权力------公共权力，但在行使主体上发生了变化。公证源于私证，两者最终要求都要使证明的结果达到客观真实，只是公证比私证效力更高、更有利于调整和满足社会需求。由法律授予公证机构享有司法证明权力的意义在于：1、通过法律确认和保障公证员享有并行使一定权力，保证其不受其他机关、单位或个人的干涉。2、通过法律规定公证员合法行使权力，防止对其他社会成员造成不利影响，也为其他社会成员寻求救济保护提供法律依据。具有强制执行效力的公证书最明显地体现了国家权力通过公证作用于权力。

（五）、服务性。我国公共行政行为可以分为政府的公共行政和社会的公共行政两种子选手。政府公共行政由政府根据法律规定实施，社会公共行政指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务进行的管理。公共行政除了国家行政以外还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（消协、律师协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校等）。公证机构就是对司法证明领域进行公共管理的社会中介组织。从行政法来看，行政权利向社会的转移导致公共管理主体多元化，其形式包括授权委托。公证这一法律服务组织的证明力来源于法律授权。

“法律服务”主要有两方面：一是市场主体之间的服务，如律师事务所、审计事务所等。它们主要在市场主体之间充当经纪或媒介作用。这一类都有赢利性质。二是国家与社会之间的服务，如某些事业单位、地方自制团体、行业自制组织等，这类组织一般都是经法律授权而具有社会公共管理职能，具有公益性、非赢利性。从公证活动目的来看，是通过为当事人提供法律服务和法律保障，使公证当事人之间在权利义务上得以维持合理、合法的平衡，权益得到同等的保护。不同一方的优势或弱势地位而发生倾斜，从而达到预防纠纷、减少诉讼、避免不法行为的发生，保证国家法律的正确实施。

随着社会的进步，特别是科学技术的迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能，国家权力将发生变化，国家把更多职能交给社会中那些非政府、非赢利性组织承担。由它们对社会公共事务进行管理。由此看出，公证机构不仅可以作为社会“法律服务组织”行使国家证明权，而且这种对社会公共事务管理在当代社会日益呈现出独特的重性。

我国进入市场经济时期后，正逐步改变扮演全能政府的角色，权力干预范围不再覆盖经济和社会生活的全部，要求在行政管理过程中加强政府与社会工作，逐步进行了减政增效放权，把行政越来越多地以各种方式（如授权、委托等）下放给非政府的社会组织来行使。这样既提高了政府的工作实效，同时也充分发挥了社会各公共组织的真正作用。公证是政府职能改革中，将原属于国家的部分权力，通过法律授权的方式转移给公证组织行使。司法证明，公证作为法律服务组织将更有利于行使国家证明权。

1、公证的中立性。中立是现代公证的基本要求。公证程序体现其职能属性，具有中立性的特点。中立性不同于独立性，独立性是实现中立性的必要条件，但并不等于说独立性必然带来中立性。（1）中立是实现案件实体公证的基础，公证过程是一个冷静客观的非个人化的过程。（2）中立性是程序公证的内在要求。公证的中立性是程序正义的基本要求，公证位于中立的地位才能公正地作出决定，也才能使公证程序表现出一种为当事人“看得见的正义”。公证以不偏不倚的中间人的身份，与双方当事人保持同等距离，要求平衡当事人之间的各种利益冲突和矛盾，对案件保持超然的客观的态度，来实现法律所体现的人民意志和权益。公证本身是公正的代名词，公证员职业虽然与其他法律职业一样都是以追求公正、正义为价值理念，但在最求同样的价值理念中所扮演的角色则大不相同‘律师站在被代理人的一方寻求法律公正，而检察官则是作为国家公诉人寻求法律的公正；公证既然为公，就要求公证机构必须明理诚信，必须公正、正义、理性，做到不偏不倚。非诚信不公道的人不能从事公证业务。要求公证员必须做到同样的案件给予同样的对待、同类的主体受到同样的对待，以同样的方式处理相同的案件。公证员执业以其所担负的司法证明职能为出发点出发，站在第三者立场上、站在国家法律、法规和社会公共利益的立场上，不偏不倚使当事人的利益得到平衡，借以寻求公正、正义的价值。

2、公证属于法律服务性工作。其行为活动依据是服务对象的申请，工作结果是促使当事人正确行使其权利、履行其义务。它不以国家强制性因而更具简便性、温和性。公证服务是较为专业的法律服务；其领域较多涉及繁杂的私人财产事务，这一特点使从事公证工作对专业性、技术性的要求远甚于一般行政部门。

四、“公证人事务所”是公证改制的最终目标

在国际上，不论是大陆法系国家还是普通法系国家，公证组织都采用了事务所形式。法国公证事务所有两种：一种是单一型公证事务所，即一个公证人开办的事务所，由公证人和被雇佣的若干办事人员组成；另一种是合伙型公证事务所，即公证人合伙开办的事务所，一般由2到3个甚至更多的公证人和被雇佣的办事人员组成。

法国公证事务所行使的是国家证明权，公证人受国家任命、管理和监督，同时又是自由职业者，自己经营，自负盈亏。在法国，公证事务所属私人财产，公证人可以指定自己的继任人，并向继任人出卖自己的事务所——可谓国家权力，私人经营。

然则，这种体制有什么好处呢？这就是，对国家来说，公证人是不需支付工资的公务员，他们给国家打工，工资和办公费由当事人支付，这样国家可以不花钱多办事；对公证人来说，由于法律和习惯要求公民处理重要法律事务时都必须办理公证，所以公证人这种差事既是终身的铁饭碗，收入又远远超过那些机关公务员，诱惑力确实不小。

不过，在法国要取得公证人资格决非易事。按照法国《公证人法规定》，做公证人和当法官一样，必须上大学、读法律、接受公证培训、参加国家公证人资格考试并在公证人事务所实习。与法官不同的是，完成这一系列工作后，还要等在任公证人退休，并争取得到他推荐，作为他的继任人，才可能经司法部长批准，被任命为公证人。法国公证人的任命、退休、辞职等都要经司法部批准。

德国有三种类型公证人：独立执业公证人、律师公证人、国家公证人，公证人的执业机构是公证人事务所。独立职业公证人是专门从事公证业务的，律师公证人则主要从事律师工作兼公证业务，这两种公证人是自谋职业者，他们的工作是独立的，自己承担风险。国家公证人则领取政府薪水。

德国对于取得公证人职业在数量、人员、数目上有着严格的规定和限制，其目的就是为了达到保护该行业能正常运作。设在德国科隆的德国联邦公证人协会是德国所有公证协会的最高组织，它为所有的公证人员就所有公证问题制定共同的工作方案，包括维护、解决公证人的权益问题。德国公证人协会的任务是监督公证人员的业务是否符合国家的法律规定以及维护公证人的合法权益。

我国澳门地区的公证制度源自葡萄牙。从20世纪60年代起，澳门开始设立专门进行公证的工作机构——立契官公署（即公证暑），统一办理各项公证业务。当时的公证员包括“立契官”和“立契部门的助理”以及一些政府部门专门指定的“立契官”、被赋予对某些行为拥有立契官职权的其它的部门公务员等。进入20世纪90年代以后，随着澳门人口剧增和社会经济急速发展，原来设立的三个立契官公署已远远不能适应广大居民对公证的大量需求，从而促成澳门公证制度的重大变化。1990年底，澳门政府颁布了3个有关公证方面的法令，确定设立私人公证员，实行以立契官为标志的公证和以律师为主的私证并行的公证制度，而私人公证的执业机构就是事务所。

此外，在澳门，还有更多的人员担任公证职能，属于兼职公证员。这些人中既有公职人员，又有非公职人员。前者包括立契官公署以外的政府部门中被指定的专责公证员，被赋予对某些行为拥有立契官职权的其它部门的公务员等；后者为私人公证员，包括符合条件的律师（包括前公证员）、符合条件的前法官和检察官、在澳门实际执业并取得私人公证员资格的律师等。据了解，目前政府部门中只有财政司有指定的专责公证员（原则上由一名立契官兼任，每周固定时间到财政司办理公证），而澳督在办理某些公证契约时也会临时指定某些人担任公证职能。

在我国台湾地区，公证执业机构与国外和其它地区有所不同。台湾关于公证制度的法律规范主要有两个，一个是1970年由台湾国民大会制定的《公证法》，另一个是同年“司法院”颁布施行的《公证法施细则》。台湾《公证法》第1条规定：“公证事务，于地方法院公证处办理之，必要时得于其管辖区域内适当设公证分处。”明确将公证机构列属法院系统，其救济也以司法救济为主。如《公证法实施细则》第65条规定：“高等法院得派员考核各地方法院办理公证或认证事件情形，并依考核结果，拟具奖惩意见，报请司法院核定之。”台湾公证机构设在地方法院，是地方法院的附属机构，公证机构除公证员外，还有公证佐理员，与大陆的公证助理员有相近之处。

总之，世界各国、各地区在公证机构设置上有一定差异，甚至同一国家不同地区之间也有较大差异，因此公证机构采取何种形式本身没有对错之分，也很难说孰优孰劣。具体到我国应建立什么形式的公证机构，综合中国的现实情况，笔者以为，在肯定公证权属于国家的前提下，以建立法人制和合伙制公证事务所为宜。当然，中国的情况千差万别，各地区经济文化发展也很不平衡，在步骤上可以分别进行：一部分有条件的地区可以率先建立合作或者合伙制公证事务所，而一些经济基础相对薄弱的地区则可按照全额拨款或差额补贴的事业单位运作一段时间，直到条件成熟再进行改制。在改制的时间上也不搞一刀切，要尽一切努力把改制的不利因素减少到最小的程度，使改制的过程成为平稳过渡的过程。

公证机构改制为公证事务所是现代社会管理分工发展的必然结果，也是我国目前转变政府职能、发展社会主义市场经济的迫切需要。如前所述，现代国家的公共管理已经不再是由政府一家来承担，“第三类”部门——法律服务组织已经承接了政府分流出来的一部分公共管理职能，提高了社会管理的效率，减少了社会成本。比如，对于具体的合同，如果由政府机构审查其合法性，必然带来政府人员增加、财政支出增大、政府办事效率降低、行政诉讼增多等一系列后果。如果将现在一些负责登记、鉴证、备案、审批的政府部门的大部分事项划入必须公证的范围，即由公证事务所承担以上具体合同、章程、协议的审查，政府部门只凭公证书进行认证，就可克服以上弊端。

有人认为，以自由职业者的身份从事公务行为，这本身就是一个矛盾的概念，公证人执业的自由性一定会冲击公证行为的国家公务性。其实这是一种误解，因为公证行为的公务性只体现在执业授权和公证权力的国家意志上。也有人片面强调公证行为的公务性，从而否定公证人执业行为的自由性，这种观念同样是危险的，它人为割裂了公证本身的两面属性，势必会造成公证中介组织失去参与市场经济活动的主动性和积极性。

公证事务所作为法律服务机构，区别于其它组织，它凭借公证人的技能，为当事人提供法律帮助，发挥其“服务”、“沟通”等作用，成为市场经济运行的“润滑剂”和“调节器”，并成为人们社会生活和经济交往的法律桥梁和纽带。从此方面看，公证事务所具有十分明显的民间色彩。而在另一方面，公证事务所行使的是国家赋予的公证权，它是政府间接管理社会的工具。

实际上，公证的国家公务性，是体现在公证程序法有关公证制度的职能、公证书的效力、公证人的身份、公证人执业资格的批准授权程序的规定上。如果置市场经济的共性和内在要求于不顾，以我国市场经济的社会主义属性这一特殊性，去否定公证人执业行为的自由性，势必会阻碍公证制度的发展，使其失去作为法律服务组织所应有的参与市场经济活动的主动性和积极性。

  公证改制后，将彻底改变过去作为国家机关“干好干坏一个样，出了事最终由国家担着”的依赖思想，作为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的市场主体，公证机构必然要按照市场经济中“物有所值、按质论价”的客观规律来建立其管理模式。合作制或合伙制公证事务所采用的是独立承担责任方式，每一个人的利益都与集体利益息息相关，利益关系的紧密程度就决定了他们必然要提高质量、注重信誉。在这方面，合伙制公证事务所与以往体制下的公证处相比，责任不是变小了，而是变大了，重视公证质量的程度不是削弱了，而是加强了。

最后，作为同是法律服务机构和法律服务主体的律师事务所与公证机构有明显不同，二者在组织上不宜混杂。主要体现在：①法律效力不同。公证事务所出具的公证书是法律文书，具有法律效力、确认力和强制执行力；而律师进行刑事辩护的辩护词、民事代理的代理词、法律意见书等不是法律文书，只能供法官裁决时参考。②服务功能不同。公证是预防性措施，办理的业务是无争议的事项；而律师的主要业务是参与解决纠纷和对案件发生后的处理。③服务对象不同。虽然面对的都是当事人和社会，但公证是代表国家、依照法律、站在客观公证的立场上，维护当事人双方的合法权益；而律师是受当事人的委托，代表和维护当事人一方的合法权益。④有无管辖不同。办理公证业务要按照地域管辖和指定管辖的规定，即使今后管辖适当放开，也是有限制的，不可随意设置，到处设点，公证员不能去辖区以外的地方承揽业务，对公证事务所的数量和机构设置是有严格规定和控制的。⑤执业操作程序不同。公正事项从是否受理、出证、到延期、终止、撤消与否、变更等都要按程序规定经过审批；而律师承办业务除要求统一接受委托、统一收费外，没有审批程序。

此外，公证行业要研究国家证明权的基本属性和运行规律，具体讲就是要研究如何实现国家证明权与各种组织形式的结合。其中，公证质量问题是关键的一环。公证事务所行使的权力是国家赋予的，公证行为必然体现国家意志、公共利益，因此公证质量的高低直接关系到行业甚至整个国家的信誉。

市场经济的特点之一是竞争激烈、风险大，社会上各类主体的自我保护意识强，对各类法律服务的要求高，公证工作要在整个市场经济的大潮中占有一席之地，就必须为市场经济提供优质的法律服务。

建立合作或合伙制公证机构健全的运行机制。完全改制后的公证组织，将成为“自主经营、自负盈亏、自我约束”、独立承担有限责任或无限连带责任的中介机构。新的公证机构的责任原则告诉我们，公证机构的兴衰荣辱与每个公证人员的切身利益息息相关。只有按照市场经济的运作模式，建立健全的运行机制，公证事业才有生存和发展的希望。既然已经走向市场，就要象企业那样，结合实际，建立一个适应市场规律需要、有利于开展竞争的灵活的内部工作运行机制。

国际上，公证人事务所主要表现为两种类型：①一名公证人单独执业型。同时根据业务情况雇佣若干办事人员，②合伙型。近年来发生了由单独执业型向合伙型方向发展的趋势。由于合伙所股权分散，促进了内部管理的民主化。公证行业逐渐走向自由开放，大量有才能的人被吸引到公证人队伍里来，推动了公证人知识结构和服务结构的调整。

五、告别行政事业体制，迎接新的起点

告别行政事业体制，设立法律服务组织形式的合作或合伙制公证事务所具有十分重大的意义。首先可以理顺司法行政机关和公证机构之间的关系。合伙制公证事务所以自主发展为前提，司法行政机关只对其进行宏观指导和管理，两者之间权限分明，能够有效地根除现行管理体制对公证机构统得过死的弊端。其次，有利于公证机构建立自律性运行机制，完全按市场规则发展，建立一个积极的人才竞争机制，采取灵活的用人机制。不想干和干不好的人走得了，想要干而且优秀的人进得来，拉动了真正意义上的人才竞争，使公证行业的活力体现出来，按自身的机构性质建立科学的人才分配激励机制。一方面是保证“进口”和“出口”的畅通，要求高学历、高素质，同时建立人才流动机制，合格的人才进来，不合格的人“出局”，能进能出，增强公证人员的责任感和使命感，力争公证处始终保持朝气蓬勃的生机。另一方面是人才竞争的平等，有同等的获酬机会。在竞争岗位和应聘条件上设定一个统一的标准，在同等条件下有同等的机会。在收益分配上制定出一个具体的分配方法，较好的处理集体利益与个人利益、按劳分配与按资分配之间的分配关系。另外，还应当有一个安全可靠的保障，让各公证人员均同样享受国有单位的各项劳保、医保、养老、住宅公积金及日常福利待遇等。并初步实现医疗、养老社会化，使所有人员不论退休或流动，其所得都不会因公证处的变化而受到影响，使公证人员在激烈的市场竞争中有安全感和归属感，愿意全心全意为公证事业服务。人才优胜劣汰，分配多劳多得，使公证员在名誉和经济上都能获得较高的社会地位。公证机构财务独立，除依法纳税外，对其资产有充分的自主支配权，人事管理上，公证机构有权决定工作人员的招聘和解聘。第三，有利于公证员独立责任制的实施。公证员独立办证，独立承担法律责任，对于错假证的出现有较强的制约作用。第四，有利于与国际公证法律制度接轨。在合伙制公证机构，公证员严格站在第三人立场，从法律的角度独立行使国家授予的公证权，发挥中介作用，消除现行管理体制中的行政色彩，适应了国际公证法律制度发展的大趋势，更有利于加强我国公证界与国际公证团体和公证人之间的交流与合作，提高我国公证机构在国际上的声誉和威望，为我国公证工作进一步拓宽国际合作空间创造有利的条件。

 

 

主要参考文献：

（1）王省明 段正坤主编《公证法释义》法律出版社2005

（2）崔卓兰主编《公证制度》吉林大学出版社，1999。

（3）郑俊杰  《改制后公证制度的属性及发展前景》

  ——《中国司法》2001年期  《中国期刊网》

 （4） 陈光中主编。《律师与公证制度》北京大学出版社，1993。

（5）蔡  煜  《公证权研究三题》

——《中国司法》2003年期  《中国期刊网》转载

（6）张  翔  董春久  《公证机构如何实现其市场中介组织职能》

    ——《中国期刊网》转载

（7）叶青 《公证制度研究》  上海社会科学出版社   2004年

（8）王继华  《合伙制组织形式与公证质量》

——《中国司法》2001年期  《中国期刊网》转载

（9）肖义舜  《公证－面向新世纪》天津出版社 1998年

（10）姚严奎  《对公证脱钩改制的思考》

——《中国司法》2001年期  《中国期刊网》转载

（11）《安徽公证》2001年4月